推進法治政府建設的制度體系已基本形成。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設，作出了一系列重大決策部署。特別是《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》印發(fā)實施后，多措并舉、亮點頻出，推進法治政府建設的制度不斷完善。這些制度與改革開放以來的相關法律、法規(guī)、政策制度共同作用，基本形成了推進法治政府建設的制度體系，成為國家治理體系的重要組成部分。

這些制度可分為兩大類：一是以行政權力配置、運行和監(jiān)督為調整對象和內容的制度，以法律、法規(guī)、規(guī)章等法律制度為主。這些制度規(guī)范行政組織、行為、程序、監(jiān)督、救濟等各環(huán)節(jié)，涉及政府與市場、社會、公民的關系，具有基礎性、共同性、框架性特征。具體包括政府組織、公務員、許可、處罰、強制、復議、訴訟、國家賠償等法律，行政機構設置和編制管理、行政機關公務員處分、重大行政決策程序、政府信息公開、優(yōu)化營商環(huán)境等行政法規(guī)。此外，還有財政金融、城鄉(xiāng)建設等具體領域的法律、法規(guī)、規(guī)章等。

二是以法治政府建設自身及相關元素為對象和內容的制度，以規(guī)劃綱要、標準、指標體系、指導意見等政策制度為主。這些制度規(guī)定行政系統(tǒng)內目標任務、工作措施、行為標準等，并承擔制度創(chuàng)新、改革試點等功能。如第一次以黨中央、國務院名義印發(fā)實施的頂層文件《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，也是第一次與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃同步的法治政府規(guī)劃。再如，對隊伍建設提出要求的2016年中辦、國辦《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》；從程序角度規(guī)范的2018年國辦《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》；從行為標準上指導的2019年中央依法治國辦《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》及其附件《市縣法治政府建設示范指標體系》；從監(jiān)督角度規(guī)范的2019年中辦、國辦《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》等。

如何更好地發(fā)揮制度對推進法治政府建設的作用？各級政府及其部門的職責定位和機構編制數、掌握和配置的公共資源量、與人民群眾打交道的范圍和頻率，決定了政府自身建設在國家治理體系中具有舉足輕重的重要地位。我們完全可以而且應當立足于已有的制度基礎，更加堅定地發(fā)揮制度的引領、促進、規(guī)范和保障作用，維護制度、執(zhí)行制度、完善制度，把法治政府建設制度優(yōu)勢更好轉化為法治政府治理效能。

在防范重大風險中善于運用制度。法治政府建設中針對潛在風險設計了專門制度，如《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，以及行政執(zhí)法全過程記錄、規(guī)范性文件備案審查等制度，都是應對重大風險的“制度防火墻”，關鍵要積極用、準確用，用好、用實、用到位。

在頂層布局上科學精準設計制度。建議緊密結合“十四五”規(guī)劃精準設計新的法治政府規(guī)劃綱要，并推動有關法律制度和政策制度“立改廢釋”。條款論證時要注意聽取處于不同地位、不同成長階段的市場主體意見，明確執(zhí)法機關職責的同時提供好人財物保障。法律制度和政策制度是廣大人民群眾意志的體現，但不可能讓所有人都滿意。起草部門、審查機構應防止為達成上會審議前的一致意見而刪除關鍵性內容，避免制度出臺后淪為“冬眠條款”。

在履職盡責中嚴格執(zhí)行制度。法治政府建設的制度已基本覆蓋重點領域和環(huán)節(jié)，關鍵在于落實。在有的地方，收回許可而不依法給予補償、強制執(zhí)行不依法張貼公告，都被告上法庭且判決敗訴。有些政府法律顧問、公職律師還沒有真正參與決策把關，“只顧不問”甚至“不顧也不問”現象比較突出。建議以督促有關部門履職盡責為抓手，確保已有制度執(zhí)行到位，解決好人民群眾關心的熱點難點堵點痛點問題。

在改革實踐中完善和創(chuàng)新制度。法治政府建設中的多數制度都是改革摸索出來的。一方面是對已有制度的細化完善，如針對行政強制法第44條拆除“違建”的時效認定，一些地方分為歷史遺留的“存量違建”和搶建、新建的“增量違建”，在法律框架內細化程序、分類處理。另一方面是實踐探索中的提煉創(chuàng)新，如執(zhí)法“三項制度”等。建議將被實踐證明行之有效的政策制度及時轉化為法律法規(guī)，促進制度更加成熟更加定型。在智能設備成本降低趨勢下，大數據、人工智能對執(zhí)法的影響會更突出，建議做出前瞻性安排。

在思想認識上自覺尊崇制度。再完善的制度也主要由人來執(zhí)行，人在法治政府建設中的作用極其關鍵。建議繼續(xù)高度重視領導干部和執(zhí)法人員的思想認識問題，通過案例教學、出庭應訴、示范創(chuàng)建等渠道，引導督促同志們發(fā)自內心地認同和執(zhí)行制度，轉化為日常工作中想問題、做決策、辦事情的準則。

在學術研究中用科學理論支撐制度。改革開放以來，行政法理論研究與法治政府制度建設呈現出有機互動的良性格局。下一階段的法治政府建設涉及面更廣、內容更具體、專業(yè)性更強，亟需加強跨學科、跨領域研究，為規(guī)范實踐操作、完善制度規(guī)則、明確權力責任提供堅強有力的理論支撐。

（作者系中國政法大學客座教授）